Limitando los mandatos
En la sesión plenaria de verano, Albert Rivera apuntó que, con el arranque del curso parlamentario, presentarían su propuesta para limitar mandatos del presidente a 8 años.
Esta, junto con la reforma electoral, la supresión de aforamientos o la ley de protección de denunciantes son algunas de las medidas legislativas que apuntaron para los próximos meses. Habrá más tiempo para hablar del resto de reformas pero hoy me voy a centrar solo en la limitación:
1. Una breve cuestión formal. El Partido Popular ha declarado que no le convence la limitación de mandatos porque considera que hace falta reforma constitucional (asumo del artículo 99), tradicional estrategia dilatoria. Sin embargo, hay buenas razones para pensar que esto no tiene por qué ser así. De un lado, porque los requisitos de acceso al gobierno (Presidente, ministros, etc.) están regulados en la Ley del Gobierno y las causas concretas que lo impiden (por ejemplo, no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme) se regulan en el artículo 11. No entiendo por qué la limitación de mandatos debería ser diferente. Del otro lado, porque hemos visto que hay cuatro comunidades autónomas que ya tienen dicha limitación y han podido regularlo mediante legislación ordinaria (Castilla La Mancha 2003, Extremadura en 2014, Región de Murcia 2014 y, para Presidente y Consejeros, Castilla y León 2016). En estos casos no parecían atentar contra el derecho general de sufragio pasivo. A menos que, claro está, como el PP ha sido su impulsor en algunos casos concretos las pegas hayan sido menos.
2. La propuesta es una innovación a nivel comparado, de eso no hay duda. La limitación de mandatos no existe en ningún sistema parlamentario del mundo (a nivel estatal). La razón clave para ello es que mientras que la Presidencia en un sistema (semi) presidencial tiene un mandato de duración fija, en uno parlamentario no es el caso. El Primer Ministro siempre depende de la confianza de la cámara – puede caer cuando la pierda en una moción de censura – y puede convocar elecciones si lo considera oportuno (incluso cuando dice que regula para que no se pueda hacer). Por lo tanto, un problema de partida es que ni siquiera se sabe bien cómo contar cuando se aplica este sistema a uno parlamentario (¿contamos periodos en funciones? ¿Si se aplica a Rajoy debería irse en 2019 aunque no haya Elecciones Generales? ¿Contamos la legislatura anterior o no?).
3. El argumento central por el que se plantea esta reforma es que con ella se puede reducir la corrupción. Sin embargo, es dudoso que para ello valga un mero reemplazo en la cabeza del ejecutivo. Corrupción clientelar o institucionalizada no se desmiembra cambiando al presidente ni tampoco va a la raíz de los incentivos en los que se gesta. Está documentado que hay elementos que sí son decisivos para ello (véase un repaso aquí), pero justamente no es la limitación (no se ve ningún efecto significativo). El contra-ejemplo clásico es México; tiene el principio de “no reelección”, la limitación a un solo mandato en los cargos públicos, y eso no ha impedido al PRI involucrarse en un sinfín de escándalos mientras las mismas personas iban rotando en los puestos. Diferente es que la corrupción se asocie con largas estancias en el poder de la misma persona/ partido, pero correlación no es causalidad. Por lo tanto, la limitación de mandatos debería justificarse por otras razones.
4. Un argumento posible para defender esta reformar es que ayuda a limitar el poder de los presidentes forzando su caducidad. En nuestro sistema se habla con frecuencia de la “presidencialización” del parlamentarismo. Si ese es el caso ¿por qué no incorporar también la limitación, algo propio de estos sistemas? Para que haya presidencialización es necesario que concurran tres dinámicas; un marco institucional que lo favorezca, una dinámica partidista monolítica internamente y una estructura de competición cerrada. Pues bien, lo curioso es que estos dos últimos elementos han cambiado, especialmente el último. Eso permite dos elementos potencialmente positivos. De un lado, gobiernos de coalición que, en entorno fragmentado, suponen limitar la autoridad del presidente. Del otro lado, la posibilidad de reemplazar a los presidentes mediante exigencias de los socios ¿O acaso no se recuerda el caso de La Rioja o de la Región de Murcia? Por lo tanto, es más efectiva la amenaza de perder el poder que un límite fijo a una persona en el cargo.
5. La limitación de mandatos a ocho años, de seguir adelante, podría tener dos efectos colaterales. La primera es un cambio en el comportamiento de los presidentes, generándoles el síndrome del “pato cojo” en su segundo mandato. Sabedores de que no pueden ser premiados o castigados en las urnas al no presentarse podrían obrar de manera muy diferente, siendo más adversos al riesgo, ideológicos, al no haber rendición de cuentas posible. Por ejemplo ¿Pensáis que Aznar se hubiera comportado igual en su segunda legislatura si supiera que iba a ser candidato en 2004? El segundo elemento es cómo cambiaría el comportamiento dentro de los partidos. Tras el arranque del segundo mandato los partidos empezarían a agitarse para preparar la sucesión, cambiando lealtades. Pensemos que esto puede importar menos en un sistema presidencial en el que no se depende del apoyo de la cámara para gobernar, pero en uno parlamentario los partidos tendrían un reto para que no empezaran las primarias en la sombra desde el día uno.
6. Hay que distinguir cualquier reforma en función de si se orienta a los resultados que genera por sí misma (outcome-contingent) o al cambio que genera en opinión pública el haberla impulsado (act-contingent). Sin lugar a dudas la limitación de mandatos es algo popular de manera casi transversal. No sólo Ciudadanos, sino que el PP la ha impulsado en varias Comunidades Autónomas, el PSOE ha dicho que en principio está de acuerdo y Podemos incluso la incorpora para los diputados. Todo esto genera que haya buenas razones para pensar que la propuesta, más que orientada a sus efectos, tiene una finalidad claramente electoral. Sin embargo, estaría bien pensar a fondo en sus contraindicaciones y preguntarse por qué ningún otro sistema parlamentario la ha aplicado. No vayamos a generar problemas nuevos a costa de no arreglar ninguno.