20D: Hacia un consenso para la reforma electoral

Hoy nos ocupamos del tema del sistema electoral y su posible reforma.Es bien conocido que el sistema electoral español es una obra maestra de la manipulación gracias a sus tres sesgos; el mayoritario, el de pro-rateo y el conservador.

Ello no ha impedido, sin embargo, que mantenga cierto equilibrio entre la proporcionalidad y la gobernabilidad. Si se quiere rastrear en sus orígenes, pese a que ahora haya relatos que reinterpretan el pasado diciendo que tenía una vocación bipartidista, lo que sus arquitectos tenían en mente era lo propio de cualquier dictadura saliente; apuntalar a sus sucesores. Es decir, intentar que la UCD ganase las mayorías de la manera más barata posible. Distinto es que los que los partidos que hayan venido después no hayan visto inconveniente en mantener las reglas iniciales que tanto bien les ha hecho. Basta con ver la tabla siguiente sobre las desviaciones en proporcionalidad para entender ambas cuestiones.

Pese a que uno podría pensar que esto pone en alerta a los nuevos partidos, parece que en esta elección las cosas van a ser un poco diferentes. Como explicaba muy bien Alberto Penadès, nuestro sistema electoral empuja a que los nuevos partidos deban nacer medianos o resignarse a la irrelevancia. Si irrumpen con la fuerza necesaria para estar en la banda 15-17% la penalización puede ser escasa y visto que Ciudadanos supera estas marcas en los distritos pequeños (véase el CIS) y Podemos va en coaliciones territoriales, pareciera que misión cumplida. Por supuesto, eso no quita a que la geografía vaya a tener una importancia clave. Es duro decirlo, pero la centralidad política se decide más en Ávila que en Madrid y de eso habla Alberto aquí. Pero viajemos un momento al 21D.

La inevitable discusión de la reforma

Cuando la elección ya se haya consumado y tengamos un gobierno, es muy difícil que no se aborde en serio la reforma de nuestro sistema. Las reformas electorales son atípicas en perspectiva comparada y es lógico que así sea. Los sistemas electorales manufacturan las mayorías políticas con capacidad de cambiarlas y, dado que la statu quo suele beneficiarlas, no tienen incentivos para reformar. Sin embargo, está claro que esto ya no va a ser igual por al menos por dos razones.

Por un lado, porque cuando  un partido mayoritario depende de uno minoritario perjudicado por el sistema electoral, puede presionar para el cambio como parte del acuerdo. Esto es semejante a lo que pasó en Alemania en 1987 cuando la CDU-CSU modificó el sistema por presión de los liberales. Como en España hasta la fecha los acuerdos preferentes eran con partidos catalanes o vascos – a los que esta ley ya les va bien – la reforma no entró jamás en la agenda. Sin embargo, eso cambia ahora con la necesidad de tener a Ciudadanos y/o Podemos apoyando al partido gobernante (o siendo él mismo). Es lógico que en un contexto de incertidumbre electoral y volatilidad creciente se quiera presionar para la mayor proporcionalidad del sistema. De ello puede depender la supervivencia de esos partidos en las próximas elecciones.

Por otro lado, porque un descontento generalizado con el rendimiento del sistema político (y de calidad en la representación) facilita un clima de opinión proclive a las reformas. Esto es algo semejante a los casos de Italia o Japón, con corrupción rampante, o Nueva Zelanda, con el incumplimiento de programas electorales de los dos grandes partidos. Es decir, que no sólo es importante la reforma por sus efectos distributivos – tanto entre partidos como entre los miembros de los partidos – sino también por ser una política pública que vender a tus votantes. Es decir, que Podemos y Ciudadanos tienen un interés genuino en ponerse la medalla de haber espoleado la reforma en tanto que elemento de su programa. Algo que en general suena bien a sus clientelas e, incluso, al conjunto de la opinión pública.

Ambos elementos parece que los veremos en la próxima legislatura y, si van en la línea de más proporcionalidad y personalización, también es parecido a los países de nuestro entorno. De entrada, parece que las reformas que se han hecho en la OCDE hasta la primera década de los 2000 tienden a ir hacia más proporcionalidad. Esto es especialmente así en las “viejas democracias” consolidadas y en los contextos de transición, aunque en muchas democracias nuevas no sea el caso – especialmente por la regresión que hay en Europa del Este hacia sistemas que atomicen la representación tras sus transiciones.

Del mismo modo, en el caso del incremento de la personalización del sistema, de alguna fórmula que permita discriminar candidatos dentro de las papeletas, la tendencia es muy reciente pero en general va en el mismo sentido. Hay que pensar que durante los 80s y 90s algunas reformas fueron en sentido contrario justamente porque el cambio a sistemas mixtos suprimió algunos formatos que incluían listas abiertas o desbloqueadas – como en el caso de Italia – y ello es más gravoso para los candidatos individuales.

Por lo tanto, es complicado que no se aborde la reforma en la próxima legislatura tanto en materia de proporcionalidad como de personalización, y en general en sentidos parecidos a los de otras democracias del entorno. Que se culmine es otra cuestión, pero doy fe que a excepción de la provincia y que sea un sistema proporcional; la fórmula d´Hondt, el tipo de listas, el mínimo de diputados provinciales (y creo que hasta distritos correctores o colegios de restos) sólo requerirían de 176 diputados y voluntad política.

¿Qué proponen los partidos?

A continuación presento las propuestas de reformas que llevan los principales partidos españoles. Me baso exclusivamente en lo que se incluye en sus programas electorales, dejando de lado las declaraciones y equívocos que a veces cometen los candidatos o los medios. El Partido Popular incluye referencias a prima de mayoría y segundas vueltas, pero todo se refiere a una reforma electoral en el ámbito municipal (p 141). Dado que en este artículo me centro exclusivamente en las reformas del sistema electoral del Congreso de los Diputados, el PP no incluye una medida específica más allá de la “costumbre constitucional de que gobierne la lista más votada”.

Las propuestas van en la siguiente tabla:

Quizá lo más sencillo sea detallar los puntos en común:

Primero: Tanto PSOE, Podemos, Ciudadanos, Unidad Popular como UPyD proponen la mejora de la proporcionalidad del sistema electoral. Con diferencia el más abierto es el PSOE, que en el punto VI lo lleva de manera muy general como “mejorar la proporcionalidad”, seguido de UPyD que lleva “reformar la LOREG para equilibrar el peso territorial del voto”. En el punto 2.3.2 Unidad Popular habla de “adecuar el tamaño de las circunscripciones de forma que permitan una representatividad real y un valor igual del voto”. Además, se habla de reducir la barrera electoral (hoy es un 3% provincial).

Las dos propuestas más detalladas son las de Ciudadanos y Podemos

Ciudadanos en la Propuesta 7 propone básicamente un sistema mixto compensatorio inspirado en el modelo alemán (175 distritos uninominales, 175 en listas desbloqueadas de partidos). A efectos prácticos esto implica la creación de un distrito único a nivel nacional porque los 175 uninominales ocupan los escaños asignados por la lista proporcional. Eso sí, lo que también incluye es una barrera estatal del 3% para el reparto proporcional (de los no estatales, sólo CiU habría cumplido en 2011). El Congreso podría ampliarse hasta los 400 diputados si los uninominales superan a los proporcionales por partido – los mandatos excedentes – lo que podría empeorar algo la proporcionalidad.

Podemos, en su punto 228 se moja por establecer la circunscripción autonómica como única base territorial para la asignación de diputados, y utilizar fórmulas de la media mayor (supongo que se refiere a cambiar d´Hondt) que garanticen la igualdad del peso del voto de todos los ciudadanos. De nuevo, le prestan atención al tema del peso demográfico para intentar equilibrar la representación entre los territorios.

Segundo: Para mejorar la personalización el PSOE y UPyD (apartado 2. 29) llevan listas desbloqueadas como su propuesta estrella. Para los primeros la idea es “que permita a los electores una mayor in fluencia sobre la elección  finalmente de sus representantes e incentive una rendición de cuentas más  personalizada entre la ciudadanía y sus representantes parlamentarios”. Los segundos dicen que sería una “medida intermedia hasta que pueda  introducirse de forma sencilla el sistema de listas abiertas”(¿?).

Ciudadanos mejora la personalización del sistema mediante los 175 escaños unipersonales – para ver sus efectos más aquí – si bien también incorpora el desbloqueo de las listas en la proporcional. Ni Podemos ni Unidad Popular señalan nada sobre la mejora en la personalización y el cambio de las listas, aunque los demás partidos tampoco son muy concretos sobre el tipo de desbloqueo.

Tercero: Tanto el PSOE como Podemos señalan la necesidad de cambiar el sistema de voto del exterior. Los socialistas apuntan (p 42. III) la desaparición del voto rogado para cambiar el sistema de voto en el exterior. Podemos es bastante más detallado en este aspecto en el punto 231 cuando, además de suprimir el voto rogado, señala la ampliación del dos a cuatro semanas del procedimiento, la creación de una circunscripción para el exterior (como Portugal), regular las campañas e información en el exterior y modificar los trámites consulares.

Cuarto: Otros elementos curiosos. El PSOE propone estudiar bajar la edad de voto a los 16 años, debates regulados por ley o voto electrónico; UPyD las dos vueltas para la elección del alcalde y acabar con el requisito del 0.1% de firmas para presentarse, además del mailing conjunto de propaganda electoral y Podemos propone el referéndum revocatorio ante incumplimiento del programa electoral. Unidad Popular lleva en el programa tanto el revocatorio como reducir la edad para votar.

Un consenso emergente

Con estos mimbres, y al margen de qué partido encabece el ejecutivo, parece muy factible que se estudie la reforma electoral. De momento hay un acuerdo general sobre los principios de PSOE, Podemos y Ciudadanos – incrementar la proporcionalidad y, hasta cierto punto, incrementar la personalización – si bien no siempre hay acuerdo sobre el modelo de sistema  para hacerlo. Los partidos nuevos, como es natural, llevan propuestas más detalladas porque necesitan diferenciarse. El PSOE lo supedita a una reforma de Constitución y LOREG “desde el consenso” porque el sistema electoral al fin y al cabo no le ha ido mal (hasta ahora).

En la próxima legislatura, dada la correlación de fuerzas que se apuntan en los sondeos, se abre una ventana de oportunidad para la reforma electoral como nunca antes en nuestro país. Eso sí, que nuestros representantes la aprovechen para hacer una reforma factible y sensata está por ver.