¿ESPAÑA INACABADA? por Javier Pérez Royo
El Estado Constitucional es el resultado de la combinación de un principio de legitimidad y un principio de legalidad. El principio de legitimidad está en la Constitución y nada más que en la Constitución. El principio de legalidad está en las demás normas que integran el ordenamiento jurídico. En el principio de legitimidad descansa tanto el sistema político como el ordenamiento jurídico del Estado.
Principios de legitimidad propios del Estado Constitucional reconocidos como tales hay tres: el principio de soberanía parlamentaria, el principio de soberanía nacional y el principio de soberanía popular. Los dos primeros son de origen europeo, inglés y francés respectivamente. El tercero es de origen estadounidense.
EEUU: de la condeferación a la federación
Los dos principios europeos no guardan relación alguna en su génesis con la distribución territorial del poder en la Constitución. Son principios que se imponen frente a la soberanía de origen divino del monarca, principio de legitimidad propio de la Monarquía Absoluta. Su forma de expresión será el Estado unitario.
El principio estadounidense se inventa para resolver un problema constitucional de naturaleza territorial. El principio de soberanía parlamentaria era el principio con base en el cuál se argumentó la independencia de las trece colonias de la metrópolis inglesa. Inglaterra habría vulnerado su propia Constitución al imponer en las colonias normas tributarias y comerciales sin contar con la aprobación de los Parlamentos de las mismas. En esta vulneración del principio de soberanía parlamentaria se fundamentó originariamente la Revolución Americana. Las trece Colonias se convirtieron en Estados independientes reivindicando la soberanía parlamentaria propia atropellada por el Parlamento de Westminster.
Con base en dicho principio de legitimidad se aprobaron los Artículos de la Confederación, primer documento constitucional de la historia de los Estados Unidos. Cada Estado era soberano y el Parlamento de cada uno de ellos era el lugar de residenciación de la soberanía. El horizonte constitucional no era un horizonte propio, sino que era el horizonte inglés. Con tal horizonte no se podía ir más allá de la Confederación.
La insuficiencia de la fórmula confederal para garantizar la supervivencia de los trece Estados se pondrá rápidamente de manifiesto. Tanto que el debate sobre la reforma de los Artículos de la Confederación cobraría una notable intensidad en los años inmediatamente posteriores a su entrada en vigor. Tanta que desembocaría en la convocatoria de una Convención en Filadelfia con la finalidad de encontrar una salida constitucional que garantizara la supervivencia de los trece Estados.
En dicha Convención se “inventaría” un nuevo principio de legitimidad: el principio de soberanía popular. Sin trasladar la soberanía del Parlamento a otro lugar, no era posible organizar técnicamente un Estado a partir de los trece que habían constituido la Confederación.
“Nosotros, el pueblo”
Esto es lo que se produciría en Filadelfia. Edmund S. Morgan, “Inventing the People”, ha descrito de manera luminosa el tránsito de la soberanía de origen divino a la soberanía parlamentaria en la Inglaterra del siglo XVII y la transformación de la soberanía parlamentaria a la soberanía popular en la Convención de Filadelfia. James Wilson, profesor de la Universidad de Harvard, que sería posteriormente juez de la primera Corte Suprema, sería el inventor de la fórmula.
El tránsito de la soberanía de origen divino a la soberanía parlamentaria fue un paso gigantesco en la historia de la humanidad. “Nosotros- añadiría- hemos perfeccionado dicho principio de legitimidad en la medida en que nuestras elecciones parlamentarias eran genuinas y no corruptas, como eran las inglesas. Pero aún con dicho perfeccionamiento, el principio no es adecuado. La soberanía no tiene que residir en los representantes del pueblo, sino que tiene que residir directamente en el pueblo”. Y con dicha residenciación no hay obstáculo alguno para que el titular de la soberanía distribuya el poder entre la Federación y los Estados Miembros.
Así nació el principio de legitimación democrática, que acabaría convirtiéndose en un principio universalmente reconocido. De dicho principio derivaría la afirmación de la Constitución como norma jurídica, la reforma de la Constitución como única vía para la renovación del principio de legitimidad y la justicia constitucional como forma de garantizar la supremacía de la Constitución sobre todas las demás normas que existen en el ordenamiento jurídico.
Dicho en pocas palabras: únicamente con base en el principio de soberanía popular se pueda dar una respuesta constitucional a la distribución territorial del poder en el Estado. Con ello no quiero decir que el principio de soberanía popular conduzca inexorablemente a un Estado políticamente descentralizado, pero sí que no hay Estado políticamente descentralizado que no tenga su origen en el principio de soberanía popular.
España: distribución territorial del poder no constitucionalizada
La historia constitucional de nuestro país es un buen ejemplo. Las tensiones territoriales no han dejado de estar presentes en ningún momento de nuestra historia política, pero únicamente alcanzan dimensión constitucional a partir de la Segunda República. Antes tuvieron dimensión infraconstitucional. Ahí está la historia de la elaboración del Código Civil. Pero no se llegó a plantear como problema de naturaleza constitucional. Con la excepción de la Primera República, obviamente.
La distribución territorial del poder ha sido el problema más importante de los dos procesos constituyentes del siglo XX y continúa siendo el más importante en el siglo XXI. Así fue reconocido de manera expresa en ambos casos en sus ponencias constitucionales de forma casi exactamente igual.
“Materia primera de nuestra preocupación fue la referente a la estructuración de España en régimen unitario o federal…No obstante, la Comisión ha entendido preferible no teorizar sobre tema tan grave, sino apoyarse en la innegable realidad de hoy y abrir camino a la posible realidad de mañana”. Son prácticamente las primeras palabras del Anteproyecto de la Constitución de la República española de la Comisión Jurídica Asesora.
La definición de la estructura del Estado no debe hacerse en la Constitución, sino que ésta debe limitarse a posibilitar una estructura políticamente descentralizada y remitir la concreción de la misma a las iniciativas que se fueran adoptando en las distintas regiones. La estructura del Estado es un problema constituyente capital, pero no tiene por qué ser resuelto en la propia Constitución.
La autonomía de Catalunya sí. De manera inmediata. Después ya se irá viendo. El resultado ya sabemos cuál fue: un debate de suma importancia sobre el Estatuto de Autonomía de Catalunya; la aprobación de los Estatutos de Autonomía de País Vasco y Galicia con la guerra civil ya iniciada. Y varias regiones elaborando proyectos de estatutos para su remisión a las Cortes.
Qué hubiera pasado con la estructura del Estado sin la Guerra Civil es el supuesto típico de futurible. Pero nos deja la enseñanza de que, una vez puesta en marcha el proceso de descentralización política, la tendencia a extenderse a todo el territorio del Estado se produce rápidamente.
La ponencia de la Constitucion de 1978. Lo que pudo ser y no fue
En el debate constituyente del 31, como acabamos de ver no se intento siquiera explorar la vía de definir la estructura del Estado. No ocurrió lo mismo inicialmente en el debate de la Constitución del 78. El primer Anteproyecto de Constitución elaborado por la Ponencia elegida en el seno de la Comisión Constitucional, que se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978, (ver aquí) había el punto de partida de un proyecto razonable de un Estado políticamente descentralizado. Después de la Constitución Federal de la Primera República, ha sido la opción de alcance federal más importante de nuestra historia constitucional.
Arrancaba de una decisión política constitucionalmente conformadora de la estructura del Estado en el artículo 2 en unos términos nada alambicados. “La Constitución se fundamenta en la unidad de España y la solidaridad entre sus pueblos y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran”.
Distinguía a continuación la autonomía de los Territorios autónomos a los que dedicaba en exclusiva el Título VIII, de la autonomía de los municipios y provincias que figuraban en el Capítulo Segundo del Título V, “De la Administración”. Se admitía, además, la posibilidad de que las provincias fueran sustituidas por las “circunscripciones que los Estatutos de Autonomía establezcan mediante la agrupación de municipios”.
En el Título VIII, “De los Territorios Autónomos”, se contemplaba una única forma de iniciativa del proceso autonómico, una misma forma para la elaboración y aprobación de los Estatutos de Autonomía, que es la que está prevista en el artículo 151 de la Constitución, una misma arquitectura institucional con Asamblea Legislativa y Presidente y Consejo de Gobierno, aunque sin referencia al Tribunal Superior de Justicia, un sistema de distribución de competencias entre el Estado y los Territorios Autónomos con base en una lista única de competencias del Estado, pudiendo los Territorios Autónomas asumir las competencias en todas las materias no incluidas en dicha lista, un mismo sistema de control de los actos de los Territorios Autónomos y un mismo sistema de financiación.
Por último, el Senado se compondría de representantes de los distintos Territorios Autónomos, elegidos por las Asambleas Legislativas de los mismos a razón de diez por cada Territorio más uno por cada 500.000 habitantes o fracción superior a 250.000. El Congreso al comienzo de cada legislatura por mayoría de tres quintos podría designar hasta veinte senadores entre personas que hubieran prestado servicios eminentes”
Se trata de la opción federal más acabada de nuestra historia. Con base en dicho Anteproyecto se hubiera podido constituir a lo largo del proceso constituyente una estructura del Estado, que no dejara la tarea a los Estatutos de Autonomía. La estructura del Estado podría haber quedado abierta pero razonablemente definida en la Constitución. Pero no fue así.
Los caminos se llenaron de obstáculos. La experiencia de estos veinticinco primeros años del siglo XXI es una muestra suficientemente elocuente. De modo, que mientras no seamos capaces de enfrentarnos a los límites impuestos a la estructura del Estado, el problema de la insuficiente descentralización política seguirá pendiente.
España no está inacabada. Simplemente tiene sin resolver en la Constitución el más importante de sus problemas constituyentes.
